25 april 2023 door Frank Olbrechts, gepubliceerd op Apache.be
Het departement Cultuur van de Vlaamse overheid besteedt alsmaar meer beleidsvoorbereidende opdrachten uit aan consultancybedrijven. Het bedrijf IDEA Consult haalde deze legislatuur een derde van de middelen binnen. De bijdrage van de academische wereld aan beleidsondersteunend onderzoek is aanzienlijk kleiner geworden. Volgens critici kunnen privéconsultants hun werk niet autonoom doen.
IDEA Consult werkte tijdens de eerste jaren van deze beleidsperiode (2019-2024) aan een rapport over de mogelijke fusie van de musea M HKA, KMSKA en Mu.ZEE, waarover de Vlaamse overheid de voogdij heeft.
Toen de voorstellen tot fusie uit het rapport naar buiten kwamen, leidde dat tot weinig enthousiasme bij de betrokken instellingen. Dat het rapport alleen bestemd was voor intern gebruik waardoor zelfs de raden van bestuur van de musea alleen een samenvatting te zien kregen, deed de wenkbrauwen fronsen.
De studie naar de ‘samenwerking’ van de musea is een van de tot nog toe 25 beleidsondersteunde onderzoeken waarvoor het departement Cultuur tijdens de huidige beleidsperiode een opdracht uitbesteedde aan een externe partner. Het Brusselse consultancybedrijf IDEA Consult mocht daarvan tien studies uitvoeren, waarvan een aantal samen met een partnerbedrijf.
Het plaatje van extern beleidsvoorbereidend en academisch onderzoek voor het departement Cultuur tijdens deze legislatuur werd vorige week duidelijk na een schriftelijke vraag van Vlaams Parlementslid Orry Van de Wauwer (CD&V) aan minister van Cultuur Jan Jambon (N-VA) in de commissie cultuur van het Vlaams Parlement. Eerder had ook zijn collega Stephanie D’Hose (Open Vld) in 2020 en 2021 de minister naar actuele cijfers gevraagd.
Het bedrag is tijdens deze legislatuur al opgelopen tot ruim 1,7 miljoen euro, waarvan 584.000 euro naar studies van IDEA ging. Alle academische instellingen samen halen met een kleine 290.000 euro slechts de helft daarvan binnen.
Het departement Cultuur kan na een vraag van Apache echter niet bevestigen dat er een groter aandeel naar consultancybedrijven gaat. “Een algemene tendens kunnen we er niet uit opmaken. In 2022 steeg immers opnieuw het aandeel dat hogescholen en universiteiten innemen in het budget voor externe onderzoeksopdrachten”, zegt woordvoerder Ilse De Schutter.
Heersende bloedarmoede
De groei van de consultancy is een gevolg van de neoliberale cultuur bij de overheid, zegt Bart Caron, die op het kabinet van cultuurminister Bert Anciaux (VU&ID, 1999-2002) werkte en tot 2019 Vlaams Parlementslid was voor Groen. “De administratie heeft haar interne expertise overboord gegooid”, zegt Caron.
“Ooit had het departement met de cel cultuurbeleid een groep echte specialisten. Intussen heeft het departement opnieuw een onderzoekscel, maar die coördineert vooral externe opdrachten en doet zelf weinig beleidsvoorbereidend werk.”
Het departement bevestigt dat sinds de reorganisatie de coördinatie van onderzoek is samengebracht in het team kennisontwikkeling, binnen de afdeling kennis en beleid. “Dat is een transversaal team, werkzaam voor de beleidsvelden cultuur, jeugd en media. Er wordt geïnvesteerd in capaciteit voor onderzoekscoördinatie en kennis.”
Het team van 2,8 voltijdse equivalenten coördineert de externe opdrachten en de steunpunten voor beleidsrelevant onderzoek, maar doet in de regel niet zelf aan onderzoek.
De uitbesteding van dat beleidsondersteunend onderzoek aan consultancybedrijven is een trend van de laatste tien jaar, zegt professor bestuurskunde Filip De Rynck (Universiteit Gent). Hij werkt zelf al jaren samen met consultants en voert sinds zijn emeritaat ook opdrachten uit samen met IDEA.
“Die tendens zien we niet alleen in het domein cultuur. Het is een gevolg van de onoordeelkundige afbouw van het personeelsbestand in de verschillende departementen.” De Rynck merkt meer algemeen op dat er gesnoeid werd in kennis- en onderzoekscellen, waardoor experten op andere functies terechtkwamen.
De Rynck betreurt het dat overheidsadministraties niet langer stabiele deskundigheid in huis hebben. “Daardoor zijn ambtenaren meer dan ooit afhankelijk van de occasionele deskundigheid van consultants.”
In een reactie op een vraag daarover laat het departement weten dat het aantal medewerkers in deze legislatuur (van 2019 tot nu) gezakt is met 88 voltijdsequivalenten (van 519 naar 431 VTE), terwijl de taken van het departement jaar na jaar groeien. “Dat maakt dat de kennis en expertise van de sectoren er niet op vooruit zijn gegaan”, zegt De Schutter.
“Verder krijgen we sporadisch extra middelen om bepaalde opdrachten uit te voeren. Deze middelen kunnen meestal niet ingezet worden om extra eigen medewerkers aan te werven en bijgevolg worden die extra taken en projecten uitgevoerd en gerealiseerd door externe consulenten.”
Eenoog in land der blinden
Bart Caron, die informant en deelnemer was voor een aantal opdrachten van IDEA, noemt het bedrijf eenoog in het land der blinden. “Dat IDEA zoveel opdrachten in het domein cultuur voor het departement binnenhaalt, komt doordat er in Vlaanderen weinig uitgebouwde consultancybedrijven op het domein cultuur werken.”
Filip De Rynck voegt daaraan toe dat binnen het bedrijf een aantal mensen werken die gepokt en gemazeld zijn in de culturele sector, doordat ze uit bovenbouworganisaties komen. In die ‘bovenbouw’ zorgen organisaties als Kunstenpunt en Socius voor de ontwikkeling en de ondersteuning van het brede culturele veld.
“Dat mensen uit de bovenbouw of uit de academische wereld in de consultancy aan de slag gaan, is natuurlijk hun goed recht”, zegt professor cultuursociologie Pascal Gielen (Universiteit Antwerpen).
“Een bijkomende troef is dat het voor consultancybedrijven veel meer hun dagelijkse praktijk is om het personeel flexibel in te zetten over meerdere projecten”, zei cultuurminister Jambon daarover. Ook de capaciteit en administratieve ondersteuning om projectvoorstellen in te dienen zijn vaak sterker uitgebouwd bij de grotere consultancybedrijven.
Overstap naar privé
Iemand die die overstap heeft gemaakt, is Joris Janssens, die in een vorig leven wetenschappelijk onderzoeker aan KU Leuven was en nadien in de zogeheten bovenbouw directeur was van het Vlaams Theater Instituut, voor dat opging in Kunstenpunt. Bij Kunstenpunt was hij hoofd onderzoek & ontwikkeling, tot hij in 2019 bij IDEA aan de slag ging.
IDEA Consult haalt volgens Janssens heel wat opdrachten binnen omdat het beschikt over een aantal troeven om kwalitatief sterke projecten op te zetten. “Tegelijk zijn wij bij IDEA sterk onderlegd in wetenschappelijk verantwoorde methodieken.”
Janssens zegt dat IDEA bovendien vaak samenwerkt met een breder netwerk, met academici van de verschillende universiteiten in Vlaanderen en onafhankelijke experts uit binnen- en buitenland. “We werken als spil in die bredere kennisecologie. Zo proberen we kwalitatief sterk onderzoek te ontwikkelen, dat toepasbare antwoorden biedt op de complexe kwesties waarmee onze samenleving steeds meer geconfronteerd wordt.”
Akelige trend
Binnen dat kennisecologisch systeem dreigt de academische sector de grote verliezer te worden, in ieder geval als het gaat om overheidsopdrachten voor beleidsonderzoek. Orry Van de Wauwer kaartte ruim een jaar geleden in een vraag om uitleg aan minister Jambon aan dat universiteiten en hogescholen veel minder onderzoeksopdrachten dan vroeger voor het departement uitvoeren.
Dat vindt Pascal Gielen een akelige trend, die in Vlaanderen al zo’n tien jaar aan de gang is. “Ook de Europese Unie werkt meer en meer met consultancybedrijven, waardoor universiteiten ook op dat niveau buiten spel komen te staan en er bijgevolg minder goed in slagen mee het maatschappelijke debat te bepalen”, zegt Gielen.
“Het klopt dat IDEA zijn positie op de markt van beleidsvoorbereidend onderzoek heeft versterkt”, zegt Janssens. Dat is volgens hem zo in verschillende domeinen, maar zeker ook binnen cultuur.
Wiens brood men eet
Kunnen commerciële spelers uit het adviesbureau echter wel hun autonomie bewaren? Pascal Gielen vreest van niet. “De overheid kijkt steeds meer nauwlettend mee naar de resultaten van studies of die nu door consultancybureaus of door universiteiten worden uitgevoerd. De overheid is tegenwoordig echter steeds meer geneigd om de pen mee vast te houden. Verschil met universitaire onderzoekers is dat consultants veel afhankelijker van de overheid zijn voor toekomstige opdrachten. Zo kan je moeilijk autonoom onderzoek garanderen”, zegt Gielen.
En dat vindt hij problematisch. “Als een universiteit een overeenkomst sluit met het departement behoudt zij de autonome rechten over de resultaten, die voor de overheid net zo goed negatief kunnen uitvallen. In die zin ben ik als academicus onafhankelijker dan een consultant omdat mijn inkomen niet afhangt van overheidsopdrachten.”
Maar Joris Janssens heeft bij IDEA niet die ervaring. “Ik heb nooit druk gevoeld om bepaalde zaken wel of niet te schrijven. Wij zijn sterk gehecht aan onze rol als onafhankelijke experts.”
Niet openbaar
In dezelfde vraag om uitleg aan Jambon klaagde Van de Wauwer aan dat heel wat onderzoeksopdrachten de kwalificatie ‘intern rapport’ krijgen. Dat is ook het geval met heel wat rapporten van IDEA, waaronder de recente ‘stakeholderanalyse en service design traject rond moeilijk bereikbare doelgroepen binnen het brede culturele veld’.
Caron zegt dat de overheid door het eigendomsrecht te claimen dikwijls tegen de zin van consultants studies intern houdt en een uitzondering afdwingt op de openbaarheid van bestuur. “Daaruit spreekt een groot gebrek aan transparantie.”
Filip De Rynck betreurt dat de studies vaak niet openbaar zijn. “Ook dat komt doordat bepaalde studies een specifieke politieke agenda moeten dienen.” Maar soms zijn de consultants er ook mee gebaat. “Als zijzelf niet overtuigd zijn van de waarde van hun werk kan ik me goed voorstellen dat ook zij soms geen vragende partij zijn om studies publiek te maken. Ik heb onderzoeken gezien waarvan ik me afvraag hoe het mogelijk is dat die passeerden.”
Het departement besteedt volgens De Rynck inmiddels heel wat taken uit die de administratie cultuur zelf zou kunnen uitvoeren. Dat is bijvoorbeeld het geval voor beleidsvoorbereidende opdrachten ter ondersteuning van ministerieel beleid. Onder druk van kabinetten met een politieke agenda is de tendens naar meer kortetermijnopdrachten de jongste jaren nog toegenomen, zegt Filip De Rynck.
“Collega’s uit de academische wereld tekenen om twee redenen niet zo makkelijk in op die opdrachten. De termijn is te kort om valabel werk af te leveren. Daarnaast kunnen universiteiten op zo’n korte termijn vaak geen personeel vrijmaken. Daardoor gaan die opdrachten vaker naar consultants.”
Versnippering remt af
Beleidsvoorbereidend onderzoek zit inmiddels verdeeld over het departement, steunpunten, universiteiten en dus steeds vaker consultants uit de privé.
Filip De Rynck zegt dat in de bovenbouw veel kennis van de sector zit, vaak meer dan bij het departement. “En hoe meer in het departement bespaard wordt en hoe meer het intern beleid te wensen overlaat, hoe afhankelijker men is van de kennis en de expertise van bovenbouworganisaties.”
Zou het goed zijn om meer beleidsondersteuning in de bovenbouw te laten gebeuren? Pascal Gielen is daar geen grote voorstander van. Volgens hem zou die veel beter ingebed zijn bij de universiteiten. Hij is gewonnen voor meer afstemming tussen universiteiten en die bovenbouw.
“Kunstenpunt, FARO en de Erfgoedcel: die doen allemaal goed maar soms ook dubbel werk, waardoor bijvoorbeeld een doctoraatsonderzoeker bij mij op een thema werkt, waar ook een bovenbouworganisatie data rond verzamelt. Uitwisseling zou hier meer op zijn plaats zijn, en graag ook mét bevoegde ambtenaren of administratie.”
Janssens zegt dan weer met IDEA de sector en het beleid te willen versterken in een samenleving die in volle verandering is. “Ik ben ervan overtuigd dat dit ook een gedeelde doelstelling is van sector, beleid en alle spelers in de kennisecologie, inclusief universiteiten en bovenbouw. Beleidsvoorbereidend onderzoek gebeurt het best in samenspel waarin het departement, steunpunten, universiteiten en onafhankelijke experts vanuit hun eigen kerntaken de beste bijdrage kunnen leveren en daarvoor ook geëquipeerd zijn.”
Volgens de IDEA-consultant is het geen competitie of zero-sum game met winnaars en verliezers. “De samenleving verandert snel en de uitdagingen waar we voor staan, zijn complexer dan ooit. De vraag is hoe we die samen het beste aangaan. Voor beleidsondersteunend onderzoek moeten we als samenleving bekijken wie het best geplaatst is om bepaalde taken te verrichten. Welk type onderzoek kan bijvoorbeeld binnen het departement gebeuren en welk niet? Dat er voor bepaalde types van onderzoek kritische afstand is tot het beleid is logisch.”
Orry Van Wauwer is het eens met Janssens dat iedereen vanuit zijn kerntaken beleidsvoorbereidend onderzoek kan doen. “Maar nu zijn die kerntaken niet goed gedefinieerd. Er is rolvervaging én dubbel werk. Consultancybedrijven starten vaak een onderzoek door vragenlijsten te sturen naar universiteiten en naar de bovenbouw om zich te ‘oriënteren’ in het onderwerp.”
Net daarom lijkt het ongenoegen ook bij onafhankelijke experten groter te worden. Bart Caron heeft weet van verschillende experten die niet langer willen samenwerken met consultants. “Zij zijn het beu voortdurend informatie en ideeën aan te leveren aan dik betaalde externe adviseurs.”
Lees hier meer over initiatieven van Orry op het domein Cultuur.
0 reacties